京民救助发〔2007〕471号 各区、县民政局、综治办、文明办、编办、法院、检察院、发展改革委、教委、公安分（县）局、司法局、财政局、劳动和社会保障局、交通主管部门、卫生局、城管大队、农委（丰台区林业局）、建委、人口计生委、团区委、妇联、残联： 为了贯彻落实《中华人民共和国未成年人保护法》、民政部等19部委《关于加强流浪未成年人工作的意见》（民发〔2006〕11号）、民政部等15部委《关于加强孤儿救助工作的意见》（民发〔2006〕52号）、中央综治委《关于开展"为了明天一一全国服刑人员未成年子女关爱行动"的通知》（综治委预青领联字〔2006〕1号）和《关于开展为了明天一一全国强迫诱骗未成年人流浪乞讨和强迫拐骗聋哑青少年违法犯罪整治工作的通知》（综治委预青领联字〔2006〕3号）等文件精神，保护未成年人的合法权益，预防未成年人违法犯罪，切实维护首都和谐稳定，现结合我市实际，就加强我市流浪未成年人、孤儿和无人监护的服刑人员子女等特殊困难未成年人救助保护工作（以下简称"未成年人救助保护工作"）提出如下意见： 一、充分认识加强未成年人救助保护工作的重要意义 近年来，我市认真贯彻落实中央有关法规政策要求，在预防未成年人违法犯罪、未成年人救助保护等方面开展了大量工作，未成年人权益保护工作得到了健康发展，但还存在一些不容忽视的困难和问题。一部分属于因各种原因导致离开家人或监护人在我市游荡、无可靠生存保障而处境艰难的流浪未成年人，其中很多未成年人被操纵、利用或胁迫从事乞讨、卖艺、散发张贴小广告，甚至偷盗、抢夺等违法犯罪行为，且数量逐年增加，严重侵害了未成年人的合法权益，影响了首都形象和社会治安秩序；一部分属于失去父母和事实上无人抚养的未成年人（以下简称孤儿）；一部分属于无人监护的服刑人员子女，这些特殊困难未成年人非常需要政府给予积极的救助和保护。切实加强未成年人救助保护工作是未成年人权益保护的重要组成部分，是贯彻落实十七大精神，坚持科学发展观、构建和谐社会、发展民生的重要内容，是预防未成年人违法犯罪工作的重要方面，对于实现"新北京、新奥运"战略构想和构建和谐社会首善之区具有重要意义。各级政府和有关部门要从社会发展和稳定的大局出发，全面认识加强未成年人中特殊群体救助保护工作的重大意义，不断加强领导，加大投入，完善法规政策，健全工作机制，创新工作方法，加强协调配合，强化家庭责任，净化社会环境，切实保护未成年人的健康成长。 二、进一步加强未成年人救助保护工作的指导思想 加强未成年人中特殊群体救助保护工作要以"三个代表"重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实胡锦涛总书记视察北京市儿童福利院时的重要讲话精神，以构建社会主义和谐社会首善之区为目标，从发展民生、维护首都社会稳定、树立良好的国际形象、全面推进"新北京、新奥运"战略构想的高度出发，坚持预防为主、以人为本、依法行政的原则，不断完善相关法律法规，健全齐抓共管的工作机制。 三、部门职责分工和主要任务 （一）综治部门要切实履行组织、协调、指导的职能，积极协调有关部门开展流浪未成年人救助保护工作并检查落实。将未成年人救助保护工作纳入社会治安综合治理工作的考核内容，对预防未成年人违法犯罪工作不力、未成年人外出流浪乞讨现象严重和街头流浪乞讨未成年人数量庞大的地区下达督查通知书，对造成严重后果的实施一票否决并追究有关领导的责任。对于未成年人救助保护工作成绩显著的部门和单位予以表彰。 （二）精神文明建设指导部门要把做好需要救助保护的未成年人思想道德建设工作纳入精神文明建设和未成年人思想道德建设整体工作之中。同时，要积极配合做好有关加强未成年人救助保护工作的活动。 （三）民政部门是未成年人救助保护工作的政府职能部门。要做好未成年人救助保护工作的发展规划，研究制订本市未成年人救助保护工作的政策法规和工作规范，指导各区县开展未成年人救助保护工作，加强对未成年人救助保护机构和儿童福利机构的监督管理，逐步研究、探索建立具有首都特色的、完善有效的未成年人救助保护工作网络体系。 民政部门要完善未成年人救助保护机构硬件设施和内部运行机制，加强与流出地相关部门的协调与联系，采取各种措施保障受助未成年人的生活、教育、管理、返乡和安置。与教育、公安、卫生、劳动和司法行政等部门一道对受助未成年人提供文化知识教育、法制教育、心理辅导、行为矫治、医疗卫生、技能培训等救助项目。协调公安等部门对轻微违法犯罪未成年人实施保护性救助。对因监护人无法履行职责的外地服刑人员或被治安拘留、刑事拘留、逮捕等被羁押人员的未成年子女提供临时生活照料；对因监护人无法履行职责的本市服刑人员或被治安拘留、刑事拘留、逮捕等被羁押人员的未成年子女提供救助保护。 加强儿童福利设施和机构建设，增加儿童收养床位和工作人员，建立以岗位责任制为核心的管理制度，逐步规范孤残儿童的接收、抚养、教育、医疗、康复、国内收养和涉外收养工作程序，积极探索适合孤残儿童身心健康全面发展的养育模式，为孤残儿童提供优质服务。 （四）公安部门要依法严厉打击遗弃未成年人以及胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨或指使、教唆未成年人进行扒窃、抢夺等违法犯罪活动的幕后组织人员，切实维护未成年人合法权益。 公安、城管部门要积极协助救助保护机构加强对受助未成年人的管理。对执行职务过程中发现的流浪、乞讨未成年人，要及时通知其父母或其他监护人领回，暂时无法查明其监护人或其监护人暂时无法接领的，按照分类救助原则，护送至相应机构进行救助。 公安机关要在市级未成年人救助保护机构设立警务室，负责站内治安管理工作，并协助救助保护机构做好受助未成年人入站安检、身份查询、法制教育等工作。 公安、城管部门负责社会上有轻微违法犯罪行为但不够刑事或治安处罚，且无法查找其监护人或其监护人暂时不能接领的未成年人的保护性救助工作，进行身份甄别和情况核实，协同民政部门做好联系接领、护送等事宜。 对于监护人无法履行监护职责的服刑人员未成年子女。公安机关负责核实基本情况，积极与其他监护人或其户籍所在地政府有关部门联系，促其早日由其他监护人或流出地政府有关部门接回，或由公安、民政等部门联合对其实施护送。 公安部门对受助未成年人安置和收养需办理常住户口登记或者迁移手续的，要依法及时予以办理。 （五）发展改革部门要积极配合民政等部门编制未成年人救助保护事业和儿童福利事业发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划。参与对未成年人救助保护事业和儿童福利事业发展战略、政策措施等重大问题的研究。按照分级管理的原则，合理规划，统筹安排未成年人救助保护设施建设和儿童福利设施建设。会同相关部门开展未成年人救助保护事业发展规划实施评估工作。 （六）教育行政部门负责受助未成年人的教育工作。对于返回我市安置的适龄未成年人，要按照就近的原则保证及时接收其入学。政府对处于义务教育阶段的受助未成年人和对被公办普通高中、中等职业学校和高等学校录取的受助未成年人，应当纳入现有资助政策体系，给予教育救助。学校组织勤工俭学时，优先考虑安排受助未成年人。积极支持未成年人救助保护机构和儿童福利机构内部未成年人教育工作，加强监督与指导，逐步探索适合受助未成年人身心发展规律的特殊教育模式，开展必要的心理辅导和行为矫治。会同有关部门研究并提出意见，将未成年人救助保护机构和儿童福利机构专职教师的职称评定工作逐步纳入教师职称评聘体系。 （七）卫生部门负责做好受助未成年人的医疗服务和卫生防疫工作。协助做好受助未成年人护送返乡途中的医疗保障工作。加强对未成年人救助保护机构和儿童福利机构内设医疗机构的业务指导和培训，积极支持并协助开展健康教育、疾病预防教育以及必要的心理疏导和行为矫治，普及健康的生活方式。要指定定点医疗机构，对突发疾病的受助未成年人及时进行救治。疾病预防控制机构应对未成年人救助保护机构和儿童福利机构的防疫工作加强指导和监督，注意监测并及时处理传染病疫情。 （八）财政部门要将未成年人救助保护机构和儿童福利机构经费以及专项经费列入财政预算统筹考虑，予以保证。合理制定相关经费标准，切实保障受助未成年人的生活、教育、医疗、安置等工作的顺利开展。 （九）劳动保障部门负责将受助未成年人的职业技能培训和就业促进工作纳入当地培训就业工作计划，依法对介绍未满16周岁未成年人就业的职业介绍机构和用人单位进行劳动监察。积极推行劳动预备制度，对年满16周岁有就业能力并登记失业的受助未成年人提供免费的职业介绍和职业培训补贴。积极与未成年人救助保护机构和儿童福利机构配合，组织受助未成年人参加职业技能培训，加强监督与指导，帮助受助未成年人掌握一定的职业技能，提高其就业能力，为他们回归社会创造条件。对于孤儿成年后具有一定独立生活能力和劳动能力的，应根据具体情况帮助他们解决就业和社会保障问题。 （十）司法部门要坚持未成年人利益优先原则，依法办理涉及流浪未成年人权益保护案件。公安机关、人民检察院、人民法院要依法严厉打击遗弃、诱骗、拐卖、残害未成年人特别是残疾未成年人和利用未成年人从事非法活动的犯罪活动，对组织操纵和教唆未成年人特别是残疾未成年人流浪、乞讨，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。人民法院要及时受理并依法办理涉及孤残儿童和流浪未成年人权益保护的案件。在未成年人犯罪案件的庭审中要加强思想疏导，积极配合社区矫正进行教育转化。司法行政部门要加强《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《北京市未成年人保护条例》等与未成年人救助保护工作相关的法律法规宣传工作，及时化解矛盾纠纷，消除隐患，做好未成年人外出流浪的预防工作。积极引导法律服务人员为未成年当事人提供法律服务和法律援助，维护其合法权益。配合公安机关打击与流浪乞讨有关的违法犯罪行为。协助民政部门做好监护人无法履行职责的服刑人员子女帮扶工作。 （十一）铁路、交通等部门要为未成年人救助保护机构购买乘车凭证和接送未成年人进出站等提供方便。 （十二）机构编制部门要根据实际情况，按照精简效能的原则，认真做好未成年人救助保护机构和儿童福利机构编制的审核工作，确保有关工作正常开展。 （十三）人口和计划生育部门等为收养当事人出具证明材料的部门或机构，应当及时、如实出具证明材料。为辖区户籍人口和流动人口已婚育龄妇女提供优质的避孕节育、生殖保健服务，定期开展计划生育和生殖健康检查，努力推进优生优育工作。 （十四）共青团、妇联组织要把未成年人救助保护工作纳入"希望工程"、"春蕾计划"、"安康计划"和家庭教育工作的总体计划。在救助保护机构和儿童福利机构设立社工工作站，动员、组织青少年事务专职社会工作者、青年志愿者、巾帼志愿者和社会热心人士参与对受助未成年人的劝导、服务、教育、救助等工作，倡导和推进社会热心人士支持、参与照顾和家庭寄养等安置工作。采取多种方式，进一步加大对受助未成年人物质上的帮扶和精神上的关爱。 （十五）残联要协助民政、公安等有关部门，对外省市流入的残疾未成年人，积极与其户籍所在的省（市、区）残联联系，做好救助保护工作；对本市籍残疾未成年人和成年后的孤残儿童，积极协同其户籍所在地相关部门做好教育、医疗、送返、就业、安置等工作。组织人员对聋哑受助未成年人进行手语翻译与培训。积极开展受助残疾儿童的康复训练工作。 四、工作措施 （一）加强早期预防和干预。各级政府和有关部门要认真做好未成年人流浪早期预防干预、返乡未成年人安置和服刑人员未成年子女的抚养、监护等工作。按照属地管理原则，区县政府要建立和完善未成年人救助保护工作责任制，指导各相关部门做好辖区内重点时期、重点地区的救助保护工作，指导街道、乡镇、居、村委会采取有效措施，落实好家庭对未成年人应履行的抚养监护责任，对符合我市救助条件、家庭基本生活存在困难的人员纳入本市社会救助范围，给予生活救助和医疗、教育等救助，也可采取家庭寄养等多种方式开展帮扶救助工作。对父母离婚、死亡、判刑、受虐待等发生家庭变故的未成年人，积极协调安排好抚养和生活等有关事宜。 （二）进一步完善救助政策。凡是只需要临时性救助的未成年人，由未成年人救助保护机构予以救助和照料；对于暂时查找不到家庭的受助未成年人，可以根据具体情况延长其救助和教育时间；对于确实无法查明身份的受助未成年人和监护人长期无法履行监护职责、需要长期救助的北京籍服刑人员未成年子女，可根据其年龄和教育需要转由儿童福利机构安置。 对于在未成年人救助保护机构滞留时间超过两年仍无法查找到其监护人的受助未成年人，公安部门应为其办理集体户口，纳入本市常住人员管理体系。安置期间，查找到其亲属或户口所在地的，应及时注销其集体户口，交由其亲属或户口所在地有关部门抚养。 民政部门监护的孤残儿童主要由儿童福利机构以集中供养、社会收养和家庭寄养等多种方式妥善安置。对于无劳动能力、生活不能自理的成年孤残儿童，民政部门应当按照规定程序，转入相应社会福利机构集中供养。对于具有一定独立生活能力和劳动能力的成年孤残儿童的就业和社会保障等问题，区县政府应予以妥善安置。根据《中华人民共和国收养法》的规定，积极开展弃婴、孤儿收养工作。对"事实收养"问题，要根据不同情况予以解决，符合收养条件的，依法办理登记和相关手续，切实保护被收养儿童的合法权益。 因地制宜解决需要长期安置受助人员的住房问题。监护人应当帮助有房产的孤儿做好房屋的维修、保护工作。居住在农村无住房的孤儿成年后，乡（镇）政府和村民委员会要组织动员社会力量和居住地村民帮助其建房。儿童福利机构和未成年人救助保护机构中具有一定独立生活能力和劳动能力的受助未成年人成年后，符合廉租住房、经济适用住房申请条件的，区县政府和建设（房地产）部门应当给予优先安排，并可给予一次性补助。 （三）完善救助和福利设施建设。在"十一五"期间，建立一所市级永久性的、符合未成年人生理、心理发育特点、环境优美、设施完善、功能齐全、保障到位的未成年人救助保护中心。要不断增强财政保障能力，切实保障受助未成年人的生活和教育、安置等工作的顺利开展。 按照分级负担原则，市和区县政府要根据"十一五"时期儿童福利设施建设规划，加大财政投入，不断完善儿童福利设施建设，切实满足孤残儿童救助工作需要。 （四）建立残疾孤儿手术康复长效机制。采取多种措施，确保今后每一个进入儿童福利机构的残疾孤儿和每一个申请资助手术康复经费的特困家庭有手术适应症的残疾儿童能够得到医疗救助，并加强对孤残儿童的康复训练工作。做好携带艾滋病病毒受助未成年人的专业检测、感染防护、病例跟踪、病情监控等工作，一旦发病，立即转入专科医院治疗。 （五）建立社会参与机制。要利用"六一"儿童节、"助残日"和专项慈善活动等时机，通过各种媒体广泛宣传，号召社会各界帮助特殊困难的未成年人，为他们生存、发展创造良好的舆论氛围和社会环境。要研究出台鼓励、支持社会组织和个人参与儿童福利和未成年人救助保护工作的具体政策规定，以及社会力量兴办救助机构的审批、资助和监管办法，引导慈善团体募集资金开展形式多样的救助保护活动。不断壮大志愿者队伍，充分发掘和利用社会资源参与未成年人救助保护事业，并对女童和艾滋病致孤儿童给予特殊的关爱。 五、工作要求 （一）加强组织领导。各级党委、政府要按照"分级管理、条块结合"的原则，建立完善党委、政府统一领导，部门密切配合，社会广泛参与的管理体制和运行机制。要完善工作规划和政策措施，加大投入，形成推进未成年人救助保护工作健康发展的长效工作机制。各有关部门要在党委、政府的领导下，各同其职，各负其责，相互配合，紧密协作，充分发挥部门职能作用，共同营造未成年人健康成长的社会环境。各部门要根据有关政策和文件精神，制定具体有效、操作性强的实施细测，如强对本系统基层单位工作的指导、检查和监督，确保各项工作落到实处。 （二）加大政策研究力度。要组织孤残儿童和流浪未成年人救助保护专项研究，重点研究轻微违法犯罪未成年人集中救助办法、无人照顾的服刑人员子女生活照料办法、成年孤残儿童安置、孤残儿童生活费自然增长机制、家庭寄养管理办法实施细则、残疾儿童特殊教育以及关于未成年人监护、抚养、财产继承等方面的法律援助办法等，提供完善的法规保障。 （三）加强工作人员队伍建设。各部门要切实履行职责，确保未成年人救助保护机构和儿童福利机构管理人员、服务人员和特殊教育人员能够满足实际工作需要，配备必要的交通、通讯和救助设备。未成年人救助保护机构内设的警务室，应根据工作任务量明确具体工作职责和编制人数，完善民警驻站和医生驻站工作制度。制定专门的业务培训计划，有计划、有组织地开展培训工作，提高工作人员的政策理论水平、专业知识和基本技能。通过引入社会工作专业制度、聘用专业社会工作者、建立志愿者服务基地、开展国际合作交流等，努力提高未成年人救助保护工作专业化、社会化水平。 市民政局 首都综治办 首都文明办 市编办 市高级人民法院 市人民检查院 市发展改革委市教委 市公安局 市司法局 市财政局 市劳动保障局 北京铁路局 市交通委 市卫生局 市城管执法局 市农业局 市农委 市建委 市人口计生委 团市委 市妇联 市残联 二○○七年十二月十日